Parcerias Público-Privadas no Brasil: Meta-análise da evolução histórica, comprometimento orçamentário e disposição governamental

Este working paper apresenta uma meta-análise da evolução das Parcerias Público-Privadas (PPPs) no Brasil desde a criação de seu marco legal, em 2004, examinando os incentivos governamentais para a adoção desse modelo, o comprometimento dos orçamentos públicos e os riscos fiscais associados aos contratos de longo prazo. Com base em dados da Secretaria do Tesouro Nacional, do Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro, de tribunais de contas e da literatura especializada, o estudo contrapõe os objetivos declarados de eficiência, inovação e compartilhamento de riscos às motivações relacionadas à flexibilização orçamentária, ao adiamento de despesas e à retirada de determinadas obrigações do cálculo imediato da dívida pública.

O estudo detalha:

• A Evolução das Parcerias Público-Privadas no Brasil: Uma reconstrução histórica das PPPs brasileiras, dividida em quatro fases. A primeira corresponde ao período anterior a 2004, quando predominavam as concessões tradicionais regidas pela Lei nº 8.987/1995. A segunda começa com a Lei nº 11.079/2004, que institucionalizou as PPPs patrocinadas e administrativas. A terceira, entre 2011 e 2016, foi marcada pela expansão estadual e municipal, pela crise econômica e pelos efeitos da Operação Lava Jato. A quarta fase, iniciada em 2017, representa o reaquecimento do modelo, com o Programa de Parcerias de Investimentos, novos instrumentos legais e maior presença de projetos de saneamento, iluminação pública, tecnologia, operação e manutenção.
• O Marco Legal e as Modalidades de PPPs: Uma apresentação das duas modalidades instituídas pela Lei de PPPs. Na PPP patrocinada, a remuneração do parceiro privado combina pagamentos do poder público com tarifas cobradas dos usuários. Na PPP administrativa, a remuneração é realizada integralmente pelo Estado, sendo utilizada em projetos como hospitais públicos, presídios, escolas, unidades administrativas e outros serviços que não possuem receitas tarifárias suficientes. O estudo também destaca a criação do Fundo Garantidor de Parcerias e das regras relacionadas à licitação, contraprestação pública e equilíbrio econômico-financeiro.
• Os Fundamentos Teóricos das PPPs: Uma discussão baseada na Economia Pública, na Teoria dos Contratos e na Nova Gestão Pública. Teoricamente, as PPPs permitem combinar capital privado, capacidade gerencial, disciplina de mercado e compartilhamento de riscos para entregar serviços de melhor qualidade. O principal critério para justificar sua adoção deve ser o Valor pelo Dinheiro — Value for Money, ou VfM —, que compara custos, qualidade, utilidade, riscos e resultados durante todo o ciclo de vida do projeto, não se limitando à escolha da proposta de menor preço.
• A Metodologia de Meta-Análise: Uma abordagem mista que reúne revisão sistemática qualitativa e análise quantitativa de dados fiscais secundários. Foram utilizadas informações contábeis e fiscais da Secretaria do Tesouro Nacional, dos Relatórios de Gestão Fiscal, do SISTN, do Tribunal de Contas da União e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. A revisão bibliográfica considerou estudos publicados entre 2004 e 2023 nas bases Scopus, Web of Science, SciELO e CAPES Periódicos. Os dados foram analisados por estatística descritiva e análise de conteúdo, com a categorização das motivações governamentais, dos riscos e das recomendações de política pública.
• As Limitações da Pesquisa: O estudo reconhece que a análise depende da disponibilidade e da confiabilidade das informações públicas. Os dados municipais sobre PPPs são descritos como escassos e heterogêneos, podendo sub-representar a realidade local. Além disso, as conclusões da meta-análise estão condicionadas à qualidade metodológica dos estudos e relatórios utilizados como fontes.
• A Motivação Orçamentária para a Adoção das PPPs: Uma análise segundo a qual a flexibilidade orçamentária imediata constitui um dos principais incentivos institucionais para a contratação de PPPs. O parceiro privado realiza o investimento inicial, enquanto o governo distribui os pagamentos ao longo de períodos que podem alcançar 20 ou 30 anos. Dessa forma, um projeto de grande porte pode ser anunciado e executado sem que seu custo integral seja registrado como investimento público no momento da contratação.
• A Relação entre as PPPs e a Responsabilidade Fiscal: Uma discussão sobre o paradoxo produzido pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Ao mesmo tempo que a legislação estabelece limites para despesas, endividamento e operações de crédito, essas restrições tornam as PPPs mais atraentes como mecanismo de realocação temporal dos desembolsos. Como os contratos são formalmente classificados como prestação de serviços, e não como empréstimos, determinadas obrigações permanecem como passivos contingentes ou compromissos futuros, sem serem imediatamente incorporadas à dívida consolidada.
• A Contabilidade Fiscal Criativa: Uma análise crítica da utilização das PPPs para reduzir o impacto fiscal aparente dos projetos no curto prazo. Em vez de registrar todo o investimento como despesa de capital, o governo realiza contraprestações parceladas, frequentemente classificadas como despesas correntes. Esse tratamento permite melhorar temporariamente indicadores fiscais e anunciar investimentos sem deteriorar de maneira proporcional o resultado primário do exercício em que o contrato é assinado. Entretanto, o custo permanece comprometido nos orçamentos das administrações futuras.
• A Evolução dos Passivos Contingentes: Um levantamento, elaborado com dados da Secretaria do Tesouro Nacional, que apresenta crescimento dos passivos contingentes da União de R$ 54,2 bilhões, em 2018, para R$ 98,7 bilhões, em 2023. No mesmo período, a proporção indicada em relação à Receita Corrente Líquida passou de 7,8% para 11,5%. Para os autores, essa evolução evidencia a formação de obrigações de longo prazo que permanecem fora do cálculo convencional da dívida consolidada, mas representam riscos relevantes para a sustentabilidade fiscal.
• O Comprometimento do Orçamento de Custeio: Uma análise da classificação das contraprestações pagas aos parceiros privados. Conforme apresentado no estudo, os pagamentos parcelados são predominantemente registrados como “Outras Despesas Correntes”, enquanto apenas investimentos realizados diretamente pelo poder público são classificados como despesas de capital. Assim, valores destinados a amortização, juros, operação e manutenção podem comprometer rubricas que também financiam o funcionamento cotidiano dos serviços públicos.
• A Composição das Despesas Federais com PPPs: O gráfico apresentado no working paper indica que, na média de 2020 a 2023, 91,5% das despesas federais vinculadas às PPPs foram classificadas como despesas correntes de custeio, enquanto apenas 8,5% foram registradas como despesas de capital. Essa predominância demonstra que os contratos podem reduzir a discricionariedade dos governos futuros, colocando os pagamentos das PPPs em concorrência com despesas destinadas à saúde, educação, segurança, manutenção de equipamentos públicos, medicamentos, materiais escolares e capacitação de servidores.
• O Comprometimento da Receita Corrente Líquida: Uma discussão sobre os limites legais aplicáveis às contraprestações das PPPs e os riscos das projeções excessivamente otimistas de crescimento das receitas públicas. O estudo menciona que estados como Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul chegaram a comprometer aproximadamente 3,5% a 4% de suas Receitas Correntes Líquidas com PPPs, aproximando-se dos limites legais e reduzindo a margem fiscal disponível para enfrentar recessões, crises de arrecadação e novas demandas sociais.
• As Dificuldades dos Estados e Municípios: Uma análise das desigualdades institucionais entre os entes federativos. Municípios menores enfrentam escassez de equipes técnicas especializadas, dificuldades para avaliar riscos, problemas na elaboração de estudos econômicos e limitações para fiscalizar contratos complexos. Essa fragilidade pode excluir localidades de menor porte do mercado de PPPs ou colocá-las em situação de assimetria informacional diante de consultorias, bancos e empresas privadas.
• A Disposição Governamental para a Inovação: O estudo identifica uma postura predominantemente conservadora da administração pública. Apesar da existência de mecanismos para propostas não solicitadas e contratos baseados em desempenho, os governos ainda demonstram preferência por modelos conhecidos, como concessões rodoviárias com pedágio. Projetos sociais e contratos baseados em indicadores de resultados encontram maiores dificuldades devido à aversão ao risco, à rotatividade dos gestores e à falta de equipes capacitadas para monitorar metas de longo prazo.
• As Renegociações e a Transferência de Riscos: Uma análise segundo a qual os riscos inicialmente atribuídos ao parceiro privado podem retornar ao Estado durante a execução contratual. Mudanças nas condições de demanda, inflação, operação ou financiamento frequentemente resultam em renegociações e pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro. Quando isso ocorre, os cálculos originais de Valor pelo Dinheiro podem ser reduzidos ou eliminados, fazendo com que o poder público assuma custos que deveriam ter sido administrados pelo parceiro privado.
• A Inequidade Intergeracional: Uma discussão sobre a transferência dos custos das decisões atuais para administrações e gerações futuras. Os governos responsáveis pela contratação recebem os benefícios políticos associados ao anúncio e à inauguração dos projetos, enquanto as contraprestações permanecem nos orçamentos públicos por várias décadas. Esse mecanismo reduz o espaço fiscal disponível para que futuros gestores criem políticas públicas ou respondam a novas prioridades sociais.
• O Crowding Out das Despesas Públicas: Uma análise do efeito de expulsão produzido pelo comprometimento prolongado das despesas correntes. Como os pagamentos das PPPs possuem caráter contratual e obrigatório, outras despesas discricionárias podem ser comprimidas. O resultado é um processo silencioso de redução dos recursos disponíveis para manutenção, compra de insumos, investimentos complementares e melhoria dos serviços públicos.
• A Ineficiência Alocativa: Uma avaliação do risco de o Estado pagar mais por um ativo ou serviço do que pagaria por meio do financiamento público tradicional. O custo de capital exigido pelos investidores privados tende a ser superior ao custo de captação do Tesouro. Portanto, uma PPP somente se justificaria quando seus ganhos de eficiência, qualidade, inovação e transferência de riscos forem suficientes para compensar esse custo adicional. Quando a escolha é motivada principalmente por conveniência contábil, o contribuinte pode assumir uma despesa maior sem receber ganhos proporcionais.
• As Análises de Valor pelo Dinheiro: O estudo defende que as avaliações de VfM sejam obrigatórias, transparentes e anteriores à aprovação dos projetos. Essas análises devem comparar o custo integral da PPP com a provisão pública tradicional, considerando construção, financiamento, operação, manutenção, riscos, reajustes, renegociações e impactos fiscais ao longo de todo o contrato.
• A Reforma da Classificação Contábil: Uma recomendação para que a parcela das contraprestações correspondente à amortização do investimento privado seja identificada e registrada como despesa de capital. Os autores também defendem que os passivos contingentes sejam consolidados e divulgados de forma acessível, permitindo que a sociedade compreenda o verdadeiro volume de recursos públicos comprometidos.
• A Capacitação dos Entes Subnacionais: O trabalho recomenda programas coordenados pela Secretaria do Tesouro Nacional e pelo BNDES para formar gestores estaduais e municipais em modelagem, estruturação, licitação, fiscalização e avaliação de contratos de PPP. O fortalecimento técnico reduziria assimetrias de informação, erros de planejamento e renegociações futuras.
• O Fortalecimento da Transparência e do Controle Social: Uma proposta para que contratos, aditivos, auditorias, indicadores de desempenho e relatórios de fiscalização sejam disponibilizados em portais de dados abertos. O estudo também defende uma participação mais ativa dos tribunais de contas e da sociedade, não apenas na verificação da legalidade, mas também na avaliação da economicidade, da qualidade e da eficiência dos projetos.
• As Conclusões sobre o Futuro das PPPs: O trabalho não recomenda o abandono do modelo, reconhecendo que as PPPs podem contribuir para a expansão da infraestrutura, a inovação contratual, a eficiência operacional e o compartilhamento adequado de riscos. Entretanto, conclui que sua utilização deve ser condicionada a uma governança robusta, a análises transparentes e à comprovação efetiva de Valor pelo Dinheiro. Sem essas mudanças, as PPPs tendem a funcionar como um mecanismo de adiamento fiscal, comprometendo recursos futuros em vez de se consolidarem como uma ferramenta sustentável de desenvolvimento econômico e social.

Palavras-chave: Parcerias Público-Privadas. Brasil. Política Fiscal. Meta-Análise. Infraestrutura. Orçamento Público.

Vinicius Marcus Battistella [1]

Wayne Bergamasco Junior [2]